国有资产交易规则更新，国企该如何应对监管新要求？

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国有资产交易规则更新，

国企如何应对监管新要求？

张明君

本文原题目：《企业国有资产交易操作规则》下的国有企业责任与监管义务变化

引言

2009年《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权〔2009〕120号，以下简称“120号文”，已废止）是对2003年《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，以下简称“3号令”，已废止）的具体细化；2025年颁布的《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，以下简称“17号文”）是对2016年《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）的操作指引。

2025年是国有企业改革深化提升行动的收官之年，有必要总结前期改革中的成功经验。17号文此时出台，首次将企业增资、实物资产转让等操作流程纳入统一规范框架，填补了原有制度空白。强化了全链条监管模式，即覆盖交易前、中、后全过程，进一步明确国有企业作为交易主体的第一责任人的角色地位。17号文显著增加了国有企业在资产交易过程中的主体责任和监管义务。

国有企业责任与监管义务变化

（一）新增国家出资企业负有制定资产转让管理制度的强制义务

17号文第七十七条规定，国家出资企业负责其各级子企业的资产转让管理。国家出资企业应当根据所处行业特点、子企业情况、资产类别及分布等因素，制定本企业资产转让的管理制度，明确资产转让管理的职责部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的各类资产的种类、金额标准等作出具体规定。17号文第七十八条规定，资产转让应当按照国家出资企业相关管理制度和企业章程履行决策程序。

根据上述规定，国家出资企业需通过制定资产转让管理制度将国有资产转让的监管要求转化为可操作的企业内部规范，建立企业内部资产转让的“操作细则”。“操作细则”应覆盖职责部门划分、管理权限边界、资产金额、决策程序规范及全流程操作指引等，确保转让行为在合法合规框架下运行。17 号文重视企业自主合规管理能力的建设，允许国家出资企业制定差异化实施细则，既保障监管刚性，又兼顾企业自主管理的柔性。

国家出资企业应以资产转让管理制度为核心，着重根据资产类别、金额、战略重要性等维度，明确须通过产权交易机构公开转让的情形。笔者在工作中曾遇到过一个案例，某企业欲集中处置一批破旧电脑和家具，因实在太过破旧，正常转让根本无人购买，拟以废品处置。经征询废品回收人员，电脑与家具合计报价1000元。因该集团并没有制定资产转让管理制度，工作人员不知所措，后咨询笔者，是否需要再找两个废品回收人员做一个比价？

国企启示：上述案例可见，所出资企业建立、制定资产转让管理制度的重要性。据笔者所知，虽然很多企业集团已经制定了产权交易的实施办法，但是仍需根据17号文的规定，进行完善，对于没有建立制度的，需要尽快建立。同时也需注意，资产转让管理制度需预留灵活性，定期评估行业环境、企业经营状况、资产结构、外部法律环境等因素的变化，适时调整。

（二）强化国有资产交易“三不”原则：不反悔、不调整、不兜底

17号文第三十条新增规定，交易双方不得在产权交易合同中或以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容，不得以交易期间标的企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。在增资项目中，17号文第六十九条除了参照第三十条规定的类似禁令外，还增加了“禁止股权代持”“禁止明股实债”，以及国家出资企业及其子企业参与增资的，“禁止为其他股东提供资金支持（借款、担保等）”。17号文在沿袭了32号令禁止调整交易价格的禁令下，通过新增内容，进一步完善了32号令的规定。

通过上述规定，17号文实质上确立了国有资产交易中禁止变相利益输送、禁止调整交易价格和禁止变更交易条件的原则。具体来说，禁止变相利益输送原则，就是不得在产权交易合同中或另行签订合同约定股权回购、对赌补偿等条款；禁止调整交易价格原则要求，根据目前国有资产交易“评估结果为主、市场调整为辅”的价格形成机制，一旦成交，必须“落子无悔”，成交价格具有不容调整性和稳定性，禁止以目标企业经营性损益为由调整已经达成的交易对价；禁止变更交易条件的原则要求，不得对公告、合同约定的付款金额、付款方式、担保方式等已经达成一致的核心权利义务内容进行变动。

强化国有资产交易的“三不”原则，其目的是矫正交易乱象，封堵国有资产流失的漏洞。根据已公开的案例，实践中出现过“股权回购+超额收益分成”的案例，产权转让方与受让方以“补充协议”“合作备忘录”等形式事后另行签订“场外协议”，对赌约定“业绩不达标”转让方回购股权，进行收益兜底，从而变相进行利益输送。

国企启示：如何践行“三不”原则，做到事前防范，这是对监管单位的考验。除了转让方须加强合规意识和风控水平外，还需要通过法律、财务、技术等手段多管齐下，进行防范。从法律角度来讲，企业应建立“必备条款+负面条款”结合的合同管理制度，应对现有的合同模板进行全面梳理，删除不符合17号文的条款，添加负面条款，彻底堵住未来可能签署“抽屉协议”等触犯禁令的漏洞。

（三）转让方交易决策需更加审慎、更加科学

17号文要求，转让方应该对产权转让的必要性和可行性进行研究，制定产权转让方案，且规定了产权转让方案应该包含的主要内容；对于企业增资，17号文做了类似的规定。

32号令对于非公开协议转让国有产权时，审批机关审核文件中的内容中提出过应该包括产权转让方案，但是对于挂牌转让并未明确规定。因此，17号文出台后，产权转让不论是公开挂牌转让，还是协议转让，制定产权转让方案是必选项，而非可选项。作为转让方的国有企业和交易组织方的产权交易机构，对此需要格外注意。

17号令通过强制性要求可行性论证，倒逼转让方系统评估：即转让是否符合“三个有利于”的原则（国有资本保值增值、提高国有经济竞争力、放大国有资本功能）①。17号文的这种规定，实质是力求建立全流程的监管标准，建立统一的市场操作规范，将协议转让和公开转让纳入同等监管标准。

产权转让方案的核心功能在于风险控制，方案要求“职工安置方案”“债权债务处理方案”等内容，实质上是将社会稳定性评估、金融风险防范嵌入交易前端，减少事后纠纷。因此，17号文将转让方的义务大幅升级。这种制度设计体现了从“事后纠错”到“事前预防”的监管范式转变，本质上是通过正当程序实现产权交易的公开公平公正。

国企启示：企业应强化事前决策机制，建立强制性的可行性研究制度，对产权交易或增资都需要进行必要性和可行性研究，制定标准化的产权转让（增资）方案模板，方案必须包含职工安置、债权债务处理、负面条款等核心风险管控条款。打破协议转让与公开转让的监管差异，对所有交易类型实施同等严格的方案审批要求。

（四）意向受让方（投资方）资格确认最终决定权转移给转让行为批准单位

已废止的120号文规定，转让方对产权交易机构确认的意向受让方资格有异议，应当与产权交易机构进行协商，必要时可以就有关争议事项征询国有资产监督管理机构意见，但最终决定权仍归属产权交易机构。

17号文规定产权交易机构与转让方对确认意见未达成一致的国有资产处置过户个人，由转让行为批准单位决定；根据17号文第五十八条，增资中国有资产交易规则更新，国企该如何应对监管新要求？，投资人的最终确认权也归属增资行为批准单位；资产转让参照企业产权转让的相关规定。由此，产权转让、增资和资产转让对意向受让方（投资人）资格确认的最终决定权均由产权交易机构转变为转让行为批准单位。这是一个重大变化。看似权力的转移，实则也是义务的转移，更是责任的转移。产权转让单位及转让行为批准单位（集团公司或各级国资委）需格外注意。

120号文的这种资格确认的模式有着彼时的时代背景，与同期财政部出台的金融企业监管模式如出一辙。2011年，财政部出台的《金融企业非上市国有产权交易规则》（财金〔2011〕118号，以下简称“118号文”），118号文第二十五条同样规定，如对受让方资格条件存有异议的，产权交易机构可与转让方进行协商，必要时可征询主管财政部门、金融行业监管部门和政府其他社会公共管理部门的意见。可见，118号文与120号文在对意向受让方资格确认的最终决定权的规定上一脉相承，即都授权给了产权交易机构，而不是转让方或转让方的行为批准机构。

此种权力变更，倒逼转让方审慎决策。调整后可能面临两类挑战：审批效率低下问题和滥用资格审查权问题。需防止因审批延迟导致交易机会丧失，同时也需要通过制定配套的细则和审批机制，规范批准单位的资格确认裁量权，防止滥用资格审查权，否则极易引起争议和纠纷。在笔者办理的一起产权转让纠纷案件中，因对意向受让方资格确认产生异议，最终产权转让方否决了一家意向受让方的资格，产权交易机构迫于转让方的强势和合作考虑，亦未能坚持原则、公正处理，最终引起了一系列的诉讼。转让方、产权交易机构、参与出具意见的律师事务所和审计机构一并被诉至法庭，案件历时多年，转战多地，涉案金额一路攀升，最后涉案金额高达50亿元。长期诉讼导致该项目多次中止，迟迟无法完成交易，最终错过了最佳的交易窗口期，交易终结。不论是对于转让方、受让方，还是产权交易机构，最终都不得不面对“满盘皆输”的尴尬局面。可见，意向受让方资格确认权的行使，务须格外谨慎，更要经得起司法的审查。

国企启示：企业应该建立科学规范的资格审查机制，制定明确的受让方资格标准清单，量化关键指标。对于标准不明或对资格确认产生异议的，不可轻易否定受让资格，建立内部评审留痕和不记名表决制度，防止暗箱操作和个别人控制等违规行为的发生。

（五）分期付款的审批权应归属国家出资企业

根据17号文的规定，企业产权转让和资产转让中，金额较大的，一次性付款有困难的，可以分期付款，但是在企业增资中，不允许分期支付，只能一次性增资到位；根据17号文第三十五条，企业产权转让中分期付款的，余款支付的担保形式的确认权由转让方行使，而不是国家出资企业，但是对于产权转让中分期付款的审批权归属并未明确；根据17号文第八十四条，在企业资产转让中，分期付款的审批权归属于国家出资企业而不是转让方，对于采取何种“有效措施”确保价款回收的认定权并未明确。综上可见，根据17号文，产权转让中，余款支付担保的认定权由转让方行使，分期付款的批准权未明确；资产转让中，分期付款的批准权由国家出资企业行使，余款支付担保的认定权未明确。

笔者认为，虽然有些资产的金额并不低，甚至大于股权，但是就总的交易数量以及监管部门对监管对象关注的重视程度来说，股权显然重于资产，资产的分期付款尚需要国家出资企业审批，按照“举轻以明重”的原则，产权转让分期付款的审批权自然应归属于国家出资企业，而不是转让方。关于余款支付担保，可以留给转让方认定，也可以提升至国家出资企业。如何处理，由国家出资企业自行决定即可。

国企启示：若产权转让和资产转让分期付款的审批权由国家出资企业行使，余款担保的认定由转让方行使，那么多大金额可以适用分期付款？仅考虑金额还是要兼顾项目特点？余款支付时间，担保形式、担保物价值变化、余款支付不能等风险自然也就转给了国家出资企业或转让方。因此，国家出资企业应该制定分期付款和余款担保的规范指引，将产权转让和资产转让的分期付款审批权明确归属国家出资企业统一行使，余款担保的认定也宜根据企业自身情况，做出明确、具体、统一的规定，以符合17号文的监管精神。

（六）转让方须规范降价、加强审批监管

17号文相比于120号文，进一步明晰了降价规则，强调审批监管、阶梯降价、公告透明化，进一步提高降价的规范性。其主要变化表现在以下三方面。

1.高于评估结果90%（含）的降价：17 号文与120号文对此规定相同，流拍后，可在不低于评估结果90%范围内重新挂牌，无需重新审批，但是不同之处在于，17 号文规定需要在首次挂牌公告中明确延长公告的方式，否则公告到期自行终结挂牌。

2.低于评估结果90%的降价：17号文规定，不仅需要同 120 号文一样重新审批，而且还需要在报请原审批机构审批时，明确转让底价和后续降价的幅度，比如每次降价的比例或金额，即后续降价的方式在提交审批时需要提前明确，而不可模糊，以防止后续随意降价，无序降价。

3.降价方式：120号文可以允许一次性降价到位，获批后即可重新挂牌；而17号文则要求，需结合标的企业情况、市场行情等因素，采取“阶梯”的方式降价，即不可“一降到底”，需逐步下降。显然，17号文这种类似于“荷兰式拍卖”②的降价方式更有利于充分挖掘资产价值，避免过度大幅降价，导致贱卖国有资产。

国企启示：这种精细化降价方式的规定要求国有出资企业需要制定内部资产处置降价管理办法，对于审批时限、决策机制、降价幅度、底价确定等制定规范性文件，以满足17号文的更高要求。

（七）变更正式公告内容的审批权归属行为批准单位

根据17号文第十四条和第五十二条，产权转让和增资中，正式披露公告期间，因特殊原因需要变更公告内容的，应当由转让（增资）行为批准单位审批；根据17号文第八十三条，资产转让参照产权转让的相关规定执行。综上可见，不论是产权转让、资产转让还是增资，正式披露公告都具有稳定性和严肃性，一般不可更改，一旦更改可能会产生一系列的法律后果，因此需要原行为批准单位审批。

国企启示：企业应当认识到，公告内容修改审批不仅是程序要求，更是防控国有资产流失的关键节点。通过制定企业内部的挂牌公告细则，既需要确保公告内容的稳定性，又需要考虑例外情况的灵活性，保障交易效率的同时守住国有资产安全底线。

（八）竞价方式的选择权明确归属于转让方

120号文对于竞价方式的选择权的规定比较模糊，未明确竞价方式选择权的归属；17号文却非常明确地将竞价方式的选择权交给转让方。17号文要求，转让方应当结合标的特点、市场形势、交易成本等因素，合理确定竞价方式。不同的竞价方式会导致不同的交易成本，也可能在一定程度上导致不同的成交结果。因此，竞价方式的选择亦属于产权交易中的重要环节。

国企启示：与32号令以及已经废止的120号文相比，17号文在产权转让和增资的竞价方式上发生了显著变化，特别是将网络竞价提升至首要地位。在网络竞价、拍卖、招投标、竞争性谈判、综合评议等多种竞价方式中，转让方仍需自行决定采用何种方式。17号文将网络竞价置于首位，是国有资产交易市场化、数字化和规范化发展的必然选择。企业需谨慎选择除价格以外的其他筛选维度的竞价方式，例如综合评议、竞争性谈判等，以免引发纠纷。尽管综合评议和竞争性谈判等非纯价格导向的竞价方式有其适用场景，但与单一价格竞争机制相比，它们存在主观性强、缺乏统一标准、程序透明度不足、易受人为干预等特点。在实际操作中，这些特点极易引发落选方对程序公正性的质疑，进而使企业面临法律纠纷或审计风险。

（九）交易后变更（动）登记的义务主体明确归属转让方

17号文规定，交易后，对于产权登记和市场监管部门的股权登记变动的办理义务归属转让方，而非受让方和产权交易机构。增资后的变更义务与此类似，归属增资企业，而非投资方。

120号文未明确规定交易后，工商变更的义务主体，实践中往往通过合同进行约定，以往就曾出现过转让方通过合同将办理变更的义务转嫁给受让方的情形，结果导致交易各方“离场”后迟迟不办理工商变更，甚至出现交易后数月或数年未完成工商变更的极端情况。不及时变更会给转让方带来法律风险，同时也会导致国资监管的相关数据失真。及时变更也是国务院2022年实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》的强制要求，17号文将行政法规要求转化为交易规则。

国企启示：首先，须明确交易后变更义务归属转让方，不可让渡；其次，为防止交易后，受让方不配合办理变更登记，可以在挂牌公告和交易合同中，设置“变更登记保证金”，以督促受让方积极配合办理变更；最后，建立事后排查机制，对于未能及时办理变更登记的项目，须加大督促力度或启动追责。

（十）保密义务

17号文第九十三条规定，除公告披露的信息外，交易各方、产权交易机构、中介机构以及各相关方应当对在企业国有资产交易过程中获悉的相关情况承担保密义务。同时，结合17号文的第十九条和第五十六条的规定，在产权转让和增资中，意向受让方和意向投资方在举牌期间，可以去产权交易机构查阅“公告内容的相应材料”“公告所涉及内容和相应材料”；120号文第二十六条规定，意向受让方可以查阅“产权转让标的的相关信息和材料”。通过对比可见，显然17号文对于查阅的范围进行了限制，其目的不排除出于信息保密的考量。综上，17 号文强调了产权交易中信息的保密和安全。

国企启示：企业应该建立产权交易保密制度，对保密事项、档案管理、保密时间、保密人员范围等内容进行内部规制，规范保密，既要防止信息不当扩散，也要防止以保密为由，人为制造“信息盲盒”，暗箱操作，滋生违法。

（十一）其他变化

17号文明显加强了对于转让方和批准单位的责任，还表现在：增资中，投资人实缴出资进行增资的审核义务；企业所提交的交易资料的真实性、完整性、准确性、有效性的保证义务；关联方参与交易的任职回避义务；无形资产的保护等等。

国企启示：17号文对于转让方和批准单位的监管力度是空前的。企业需构建全链条产权交易审核机制，进行穿透核查和动态监控。这就要求，企业要构建全方位的风险防控体系，通过法律、财务、技术等多种手段以及第三方机构协助下，强化监管，规范操作，适应 17 号文新的监管要求。

结语

当前，国有企业面临存量资产盘活难度加大、交易效率亟待提升的挑战。17号文出台的意义在于通过制度完善提升交易效率，通过规范操作防范风险，通过市场化导向推动资源配置优化。17号文的规则设计体现了“重市场、促成交”的监管导向，意在进一步优化交易流程，压缩交易周期，降低交易成本，以达到提高交易效率，促进国有资产的顺畅流动和优化配置的目的。最终为建立现代化的国有资产管理体系奠定坚实基础。

（张明君，北京市国有资产法治研究会研究员）

注释：

①参见 《红旗文稿：国企改革要遵循“三个有利于”标准》。

②荷兰式拍卖是指，拍卖人先将价格设定在足以阻止所有竞拍者的水平，然后由高价往低价喊，第一个应价的竞拍者获胜，并支付当时所喊到的价格。

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